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民众配合政府拆迁安置政策的考量因素

2018-02-05 北京昌运律师事务所
导读

民众在决定是否服从政府拆迁安置政策的时候,既会考虑切身利益,也会关注利益分配的过程或程序,并会顾及同社区其他人的社会关系。政府制定的政策需要得到民众的服从、支持和配合,否则就难以达…

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        民众在决定是否服从政府拆迁安置政策的时候,既会考虑切身利益,也会关注利益分配的过程或程序,并会顾及同社区其他人的社会关系。
        政府制定的政策需要得到民众的服从、支持和配合,否则就难以达到预期的政策效果,甚至可能适得其反而有违政策初衷。因此,理解民众为什么服从或不服从政府决策,就具有至关重要的现实意义。但是,对这个问题的已有研究分散在政治学、社会学、经济学和法学等不同学科,学科之间的交叉融合不够,使我们对此问题的理解也难以全面系统。
        对民众服从的研究主要集中在环境监管、政治抗争和税收等领域,而很少聚焦征地拆迁和城市更新领域。过去二十年是中国城镇化进程最快的时期,也是征地拆迁和城市更新项目推进最密集的阶段。几乎所有城市都在掀起造城运动,并推动中心区和郊区的征地拆迁和城市更新。在土地财政、巨额收益和政绩工程等因素的综合作用下,地方政府有很强的激励去推进城市更新项目。一些地方政府采取了过激的强制拆迁举措,导致民众反弹和群体性事件频频爆发,并成为社会不稳定的核心因素之一。
        为获得民众的服从和谅解,地方政府在征地拆迁过程中往往会采取提供安置住房、
货币化补偿等方式。以往在一些地区曾经接二连三地发生地方政府强拆强占的违法现象,但是随着国家政策的不断强化,地方政府越来越难以通过威慑和强制的方式开展类似项目。获得民众的理解和支持,就成为推动棚户区改造等城市更新项目的关键所在。那么,民众为什么愿意服从或不服从地方政府的拆迁补偿政策?
就征地拆迁过程中民众为什么决定服从地方政府的相关要求,不同理论的解释大异其趣。政治学和经济学的工具论观点是,民众会综合考虑成本和收益并做出决定。法学的程序论则指出,民众更加在意的是程序正义,因此政策过程的程序问题是决定服从与否的关键因素。社会学的集体论提出,人们服从的动机同社区其他人的互惠关系密切相关。
        上海交通大学国际与公共事务学院教授吴建南、国土资源部煤炭资源勘查与综合利用重点实验室研究人员杨宇谦、上海交通大学国际与公共事务学院讲师张攀和中国人民大学公共管理学院副教授马亮合作完成的一项研究,通过对西安市某小区居民进行的调查和访谈,揭示了民众不服从背后的深层次原因。
        一、理解民众服从政府政策的三个视角
        民众在征地拆迁过程中是否服从地方政府的相关政策,可以从如下三个理论视角加以研究。
        工具论是政治学者和经济学者最青睐的一种理论观点,主要从经济激励和物质利益的角度去解释民众对政府相关政策的不服从乃至抗争。从工具论的观点来看,民众会综合考虑政府政策对自身带来的成本和收益,并据此做出计算和决定。以拆迁安置为例,如果民众认为自己的切身利益得不到维护和保障,那么即便地方政府的宣传天花乱坠,也很难打动他们维护自身利益的铁石心肠。相对来说,住房面积较大和装修成本较高的居民,如果拆迁补偿的标准不合理,那么他们在拆迁安置过程中可能蒙受更大的损失,也更倾向于不服从政策。
        程序论是法学学者最关注的一种理论观点,主要认为程序与结果同等重要,甚至程序比结果更重要。从程序论的角度来看,民众会更加在意程序的透明和正义,尽管结果也同样重要。如果程序不合法或不被认同,那么即便结果合乎民众自身利益主张,也可能未必获得认同和服从。因此,该观点指出程序的正当性和合法性以及相关过程的公开透明是决定民众服从政府相关政策与否的关键因素。在拆迁安置过程中,民众是否参与协商过程并对地方政府充满信任,是影响程序公正的关键因素,也是决定民众是否愿意服从政府政策的主要表现。
        集体论是社会学视角的主流观点,认为人是社会动物,在进行决策时不仅仅考虑自身的利益和观念,而且会感同身受地受到其他社会成员的影响。集体论提出的核心思想是,人们服从政府相关政策的动机固然同个人秉性和利益诉求有关,但更同社区其他人的互惠互赖关系密切相关,甚至后者的影响更强烈和更持久。如果居民在社区更重要、地位更高,他们就有更强的集体动员能力,从而当政府相关政策未能充分满足他们的要求时就更倾向于对政府的提议说“不”。与此同时,对社区其他居民较为依赖的民众,也不希望打破既有的邻里关系和社区格局,也更倾向于不服从拆迁安置政策。
        由此可见,上述三种理论视角从不同的维度去解释民众是否会服从地方政府决策。当然,这三种理论解释之间的关系既是竞争的,也是互补的,它们综合解释了民众服从或者不服从政府的可能性。民众在决定是否服从政府拆迁安置政策的时候,既会考虑切身利益,也会关注利益分配的过程或程序,并会顾及同社区其他人的社会关系。任何一种理论视角都无法单独解释复杂的民众服从过程,而只有将三种理论视角加以综合,才有可能全面解释征地拆迁过程中民众与政府的互动关系。
        二、西安市的案例研究
        为探究上述三种理论视角的解释力,研究人员在2009年和2011年对西安市一处居民区进行了问卷调查和深度访谈。西安市政府早在2005年就启动了对该城中村的改造计划,这里沿街的许多居民都因该地区主干道需要拓宽而面临搬迁问题。2008年底,该居民区所在区政府委托开发商建设了安置住房,但是因为选址不当、设计不合理和未充分考虑小区居民的一些特有习惯,该项目得不到居民的普遍认同。开发商的补偿标准远低于住房市场价格,而且并未考虑该地区高密度的商业住宅特征。双方僵持不下,并使征地拆迁陷入僵局。
        该小区共居住了上千人,研究人员的问卷调查得到了108份回复。为考察工具论的观点,调查使用了两个题项,分别是受访者的住房面积和装修成本。补偿标准并未考虑装修成本,因此民众可能会认为得不偿失。就程序正义的角度,调查也用了两个题项,分别是居民的参政经历和对地方政府的信任度。民众是否参与征地拆迁的协调会,选举协调委员会成员,可以反映他们对区政府的信任水平。调查使用了多项指标来反映民众对社区的重要性,包括政治面貌、经商、担任公职、学历等。就居民对社区的依赖程度来说,调查询问了民众在遇到困难时从社区其他人得到的帮助,以及他们反过来对他人提供的帮助。将二者相减,就得到了居民对社区的“净”依赖度。
        研究人员还考虑了可能会影响民众服从政府的其他因素,包括居民的性别、年龄、学历等。研究显示,多数居民不认同地方政府提出的征地拆迁和相应的补偿方案。居住面积越大,居民越不愿意拆迁安置,因为他们为此而遭受的经济损失会更大。未得到装修补偿并不明显影响民众是否服从拆迁安置,这主要是因为尽管他们希望得到补偿,但也理解对此加以补偿的难度较大。
        如果居民参加选举,则意味着他们对地方政府感到信任,并会更愿意服从拆迁安置。相反,如果居民不参加选举,则反映了他们对程序正义的怀疑,并因此而不服从拆迁安置。一些受访者认为协商过程有失公平和操纵民意,而且往往是毫无成效的拉锯战,所以在很大程度上影响了他们对拆迁安置的接受程度。
        研究表明,居民对现所在社区的依赖程度越高,越不愿意服从
拆迁安置。对他们而言,失去了社区氛围会变得非常无助,甚至会根本改变他们的生活境遇,而这是他们所无法接受的。但是,居民对现所在社区的影响力则不影响其服从程度,这可能同他们作为社区精英的社会责任担当有关,也同他们忌惮可能的“枪打出头鸟”举措有关。
        三、如何破局城市更新计划?
        本研究显示,民众之所以不愿意服从地方政府的拆迁补偿要求,同住房面积、政府的可信任度、邻里互信是分不开的。住房面积越大,越不信任地方政府,对社区成员的依赖程度越高,这样的居民越不愿意配合政府拆迁补偿政策。
        这三个影响民众服从与否的关键因素,恰恰同成本收益、程序正义和集体互惠三个理论视角一一对应,说明需要从一个多学科的综合理论视角对征地拆迁过程中民众为什么服从或者不服从地方政府加以解释。
        不相关的其他公众想当然地将征地拆迁简化为货币补偿和经济纠纷,但是实际上民众是否愿意配合地方政府的相关政策,除了单纯的经济考虑以外,还有程序正义和集体观念的影响。民众是否相信政府会秉公持平,是否珍惜邻里感情和社区氛围,也是影响拆迁补偿是否得民心顺民意的关键所在。
        一些地方的政府希图“一刀切”地推行征地拆迁,用较低的补偿标准去赎买居民住宅,不仅难以为继,而且会激化矛盾。住房面积较大的居民为了保持原来的居住条件,可能需要花费更多的资金去购买商品房,而这是他们所难以接受的境况。为此,地方政府相关部门在推动征地拆迁以及类似项目时,需要差别化地考虑不同民众的接受能力,并制定有针对性的对策。
        如果征地拆迁是为了长期的公共利益,并且能够做到过程透明和程序公正,那么民众是甘愿牺牲短期利益的。但是,如果地方政府出尔反尔,把征地拆迁视为摇钱树和开发商品房的幌子,那么这种愚弄民众的做法不仅不得民心,而且会使民众因为地方政府失信而彻底放弃合作的可能。建立政府与民众的互信关系,特别是通过社区自治组织去加强政府与民众的沟通和谅解,是开展征地拆迁及类似项目时需要特别考虑的问题。
       
 征地拆迁意味着打破过去的邻里关系和居住格局,即便是就地安置或集中安置,也仍然无法回避社区氛围遭破坏和邻里关系受到冲击的命运。特别是对一些非常依赖社区邻里关系的居民而言,征地拆迁意味着情感网络的“连根拔起”,这是他们很难接受的现实。因此,在征地拆迁期间和前后,地方政府相关部门要充分维护他们的邻里情感纽带,否则就难以取得他们的配合和谅解。

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