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浅议土地管理法修改之征地改革

2019-03-14 北京昌运律师事务所
导读

土地管理法的修改在十届人大期间就已经被列入一类立法,目前正是国家立法的热点。据报道,土地管理法修改草案(以下简称修改草案)对征地制度进行了有限改革,对征地的范围、程序、补偿和救济等作…

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  土地管理法的修改在十届人大期间就已经被列入“一类立法”,目前正是国家立法的热点。据报道,土地管理法修改草案(以下简称“修改草案”)对征地制度进行了有限改革,对征地的范围、程序、补偿和救济等作了新规定。

  征地范围的限定

  修改草案将征地限定为两类:一类是规划确定的城镇建设用地,二是规划范围外的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目(公益性项目用地目录另行制定)。此即“圈内/圈外”说的体现,以规划作为圈来界定是否征地。那么是否行得通呢?宪法第13条和物权法第42条都明确规定,政府征收或者征用,必须是为了公共利益。用规划来限制征地是否达到了严格界定公益性征地和缩小征地范围的目标?答案是否定的。

  规划的目的是对空间资源进行有效计划,提高土地有效利用率,促进土地的合理利用和开发。从理论上讲,规划与征收土地不存在必然联系,而且我国规划制度不健全。实践中,任意规划、动辄修改规划的现象很普遍,因此,以规划限制征地的作法并不可行。不得不承认,公共利益本身是不确定法律概念,界定是存在困难的,但是存在困难并不等于不能界定。现在最重要的是建立公共利益的认定机制,由行政机关以外的其他主体,比如地方人大,对公共利益通过公正、透明的程序进行认定,如果政府和被征地方对公共利益有争议,应当有法律救济机制,最终由司法机关予以认定。

  修改草案还规定:“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,为公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地依法程序由国务院等单位进行规定。”这一规定自相矛盾,既然是公共利益的需要,怎么又是非公益性项目?修改草案确有难言之隐,因为农村集体建设用地流转的口子没有完全放开。如果集体土地可以流转,那么征地就可以收缩为公共利益,目的更为单纯。如果集体土地不可以流转,在农村进行非公益性项目建设不通过征地就没有路子可走,那么征地就必然是一锅烩,包罗万象。

  因此,土地征收与农村集体建设用地流转二者事实上存在着此消彼长的关系。沿此思路,征地制度有两个发展方向:方向一,延续目前“逢转必征”的格局,政府征地不区分严格公益和非公益,征地补偿按照市场价格或者接近市场价格进行补偿。如果政府可以做到,虽为权宜之计,也不是不可为。问题是,这一方案中,政府既是运动员又是裁判员,与基本法理相悖,实践中也难以避免政府对经济活动的不当干预,其正当性和可行性需要深思。方向二,征地制度正本溯源、回到正常轨道,只为公共利益征地。包括宅基地在内的集体建设用地可以流转,非公益性用地纳入到市场体制中去,余下的公益性用地才动用公权力进行征收。毕竟,征收是政府强制变更所有权的行为,慎用少用为宜。

  征地程序的规定

  修改草案对征地程序作了规定,有些规定是有进步的,比如,新增关于征地审查的内容,“征地审批机关必须审查征地的目的、依据;征地的用途、规模;征地补偿所适用的标准;征地补偿安置资金和社会保障资金落实情况等”。

  但是,修改草案关于征地程序的整体设计偏重审批管理,缺乏被征地方的参与,沟通协商机制不健全。2004年国土资源部就发布《国土资源听证规定》对听证就有较为详细的规定,这些规定应当上升为法律,并继续细化和完善。比如,征地前,有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民,赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利等等。

  征收补偿的原则和标准

  修改草案对征收补偿的原则和标准作了规定,“征收补偿原则是同地同价、公平合理、及时足额。征收补偿费标准由市县政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定,经省级政府批准后公布”。

  需要肯定的是,修改草案注意到了各地经济发展水平和地区情况的差异,将征收补偿费标准作为动态数值进行计算的做法是有进步,但是征收补偿标准下放到市县政府还需认真研究。如果征收补偿费标准的制定本身可以公开、公正,由市县政府制定标准不是不可以,特别是在一些市县发展水平不均衡的省份,市县级补偿标准更为公平合理。但是,如果省级政府不能对市县政府制定征地补偿费标准进行有效监督和控制,或者同一省内各市县之间的征地补偿费标准趋同,下放到市县政府制定补偿费标准就没有意义。在补偿数额的确定上,不应由政府单方确定补偿费,而应有被征地集体经济组织及其成员的参与,协商和谈判程序是必备的,适当情况下可试行类似价格听证的补偿标准听证。

  修改草案对征收补偿裁决也作了规定,比如,“征地补偿争议由市县政府协调,协调不成再由政府进行裁决,征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”。2006年6月,国土资源部就发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》,目前,安徽、湖南、重庆等地已经开始展开试点工作。征地裁决制度需要进一步完善,裁决机关的中立性、公正性应当得到保障,应当设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决,该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构,组成人员应由政府、专家组成,并应当将裁决的受理范围扩大,不仅仅是补偿和安置问题,对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提交裁决机构解决。对裁决机构作出的裁决不服,可以提起行政诉讼。更为重要的是,征地争议不解决,征地就不能实施;裁决不是前置程序,当事人可以选择裁决或者诉讼;最终由法院对征地争议作出判决,这三点重要内容必须在法律中予以明确。

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