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将征地纳入“公决”程序

2019-03-14 北京昌运律师事务所
导读

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策,但在1997至2003年的7年里,全国总耕地面积下降为18.51亿亩,减少了1亿亩。出现如此急剧减少的局面固然有城市化和工业化过程中的必然因…

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  十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策,但在1997至2003年的7年里,全国总耕地面积下降为18.51亿亩,减少了1亿亩。出现如此急剧减少的局面固然有城市化和工业化过程中的必然因素,更有一些地方政府出于要政绩、求利益违法征地的缘故。有些地区在征用农民集体土地时,并不考虑农民的意愿如何。  依法征地必须尊重土地产权主体,切实听取被征地人的意见。除了国家重点工程及城市基础设施、公益性项目必需用地之外,在征地之前应该普遍履行在土地权属的行政范围内(如一个村、社区)进行“全民公决”的程序。这是遏止违法占地势头、减少征地纠纷的重要举措。

  首先,“公决”是限制地方政府强行征用农民集体土地,建立科学的征地程序的内在要求。

  农业用地转变为城市建设用地,其市值大幅飙升,一般上升十几倍、几十倍甚至更多。而给予农民和农村集体的补偿却很少。只有2万多元补偿费的一亩地在征用拍卖以后,可达到每亩100多万元。统计调查表明,如果以成本价(征地价加上各级政府收取的各类税费)为100,农民只得5%—10%,农村集体经济组织得25%—30%,60%—70%为政府及各部门所得。而从成本价到出让价之间形成的巨额增值收益,更是大部分为中间商或地方政府所获取。不少地方政府就是这样通过卖地生财来“经营城市”。

  征用土地必须严格按照科学的程序去运作,这是保证征地过程合理合法的前提。现行征地程序缺乏理性,从建设项目的论证,到征用农地方案的形成和批准,整个过程农民没有知情权,没有尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权,没有一个让农民“批准”的程序。政府征用农村集体土地,只需通过政府土地管理部门的审批即可。尽管宪法和农村土地承包法规定了农民土地的“集体”所有权性质,但在实际征地过程中这种“集体所有权”被虚置了,农民拥有的土地产权特别是处分权被剥夺了,或者被少数村干部“代表”大多数村民的意见而异化了。法律规定农民对自己承包的土地的使用权“30年不变”,如果农民不同意征用,那么这种土地权属转移就该是违法的无效交易。所以在征地前,征求土地所有者——村民们的真实意见,通过村民大会投票公开表决的民主程序,应是在征地项目拟定后进入征地阶段的“第一程序”,是体现农村土地集体性质的题中应有之义。  其次,“公决”是社会主义市场经济条件下,将土地资源按市场机制配置的实际需要。

  现行征地制度仍带有计划经济时代要求农民为国家建设作贡献的色彩,而现实是,包括城市土地(除划拨)在内的所有生产要素均已采取市场机制进行配置,惟独农村集体土地仍在实行配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中,早已按照市场价格购买各种生产资料,但他们所拥有和使用的最基本的生产资料——土地,却被征地主体以计划价格拿走了。即政府一方面用计划经济的办法低价征地,另一方面用市场经济的办法高价供地,如此双轨运作是与市场经济规则不相符合的。

  在市场经济体制下,土地要素配置、土地资产经营实际上是土地产权的交换,必须建立在平等自愿的基础上。现在,在土地所有权转换过程中,不仅农民对于是否同意征地没有多少发言权,整个征地过程,农民基本上没有与买方坐下来谈判的权利。通常是政府先把集体土地征来变成城市建设用地,或改作其他用途,然后再出让给开发商使用。开发商是讲究利润的,农民转让土地也应该是有条件的。首先是同意不同意“卖”,自己的东西有资格说了算。与此同时,如果是协议出让,买卖双方应该通过谈判来确定价格;对于经营性土地招标、拍卖等事宜,应该在政府有关部门的指导下,以农民作为土地转让主体与受让主体公开操作。惟有如此,才符合土地资源市场化运作的公平交易原则,防止大量经营性项目借助公权强行征用农地。  最后,“公决”是农民公众参与征地决策和实施过程,充分反映民意、维护社会稳定的必要途径。

  土地是农民最基本的生产要素和生活保障,土地权利是农民最重要的财产权利,这种权利不应当受到漠视,谁漠视了它,实质上就是漠视了户均占地很少的农民的生存权。近年来,各地因强行拆迁和征用农地引发纠纷上访的案件大量增加,一些失地农民种地无地、就业无岗、低保无份,多数聚居在城乡结合部,问题越来越突出,已影响社会稳定。中国必须实行世界上最严格的耕地保护制度,充分考虑占中国人口大多数的农民群众的根本利益。对此,比较现实的是从改革和完善决策机制做起。

  党的十六大报告指出:“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。”征地的用途多种多样,是国家重点工程还是其他一般工程,是城市基础设施建设、公益性用地还是经营性项目用地,是房屋开发项目还是产业开发项目,都要如实告诉群众。在征地过程中,涉及到许多复杂的问题,比如如何解决农民就业问题,是否从补偿款中划出一部分为失地农民购买社会保险,是采用分散到户的货币性补偿还是向集体组织进行经营性投入而后陆续分红补偿等等。这些都需要让农民群众参与研究,与农民面对面地协商解决,而不是政府决定下来令农民去服从。作为农民一方,要立足全局,不得借口保护自身利益,提出无理要求,索取超额补偿。作为政府,应该相信群众的大多数,只要我们运作得合理合法,农民是会通情达理的。农民群众在参与征地决策和实施过程中思想通了、征地的后遗症就少了,安定团结的局面就会形成。

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