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浅议农村土地征收制度改革

2019-03-19 北京昌运律师事务所
导读

随着我国经济的发展,工业化、城市化进程的加快,农村土地征收越发频繁,规模也越来越大,征地过程中的矛盾也随之不断升级。本文从农村土地征收制度入手,以打破公权垄断,引入市场机制为主线,…

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免费征地拆迁法律咨询 400-135-8881 提高补偿 一步到位

  随着我国经济的发展,工业化、城市化进程的加快,农村土地征收越发频繁,规模也越来越大,征地过程中的矛盾也随之不断升级。本文从农村土地征收制度入手,以“打破公权垄断,引入市场机制”为主线,分析了当前土地征收制度的主要问题,并提出了改革的建议,期望能够为解决征地矛盾提供一个新的思路。

  一 引 言

  2005年6月11日凌晨四点半,河北省定州市绳油村,发生了一起严重的暴力事件,致使2名村民当场死亡、4名村民经医院抢救无效死亡、51名村民身受重伤,这就是震惊全国的“定州事件”。该事件的起因正是征地纠纷,绳油村400多亩良田中有378亩被政府相关部门规划为国华定州电厂的煤灰堆放处理场,村民对征地的程序、补偿款的数额以及发放的不透明强烈不满,开始在施工场地搭建窝棚、长期驻守,阻扰项目施工,矛盾不断升级,最终演变成了当地政府支持下,征收土地的一方和不愿意土地被低价征的农民之间的流血冲突。当前, 随着我国经济建设的发展和城市化进程的加快, 对农村集体土地征收的规模越来越大, 在征地过程中因征地补偿费争议使得被征地农民和地方政府之间产生了许多矛盾。 “定州事件”就是这众多矛盾纠纷中的一个典型事例。究其原因,是因为当前的土地征收制度产生于高度计划经济的时代,随着市场经济的确立和进一步的纵深发展,该项制度种种弊端开始显现,越来越不适应当今的市场经济发展的要求,在血的教训面前,该项制度的改革已经到了刻不容缓的地步。

  二 现行土地征收制度的主要问题

  1、公权力的滥用

  在我国现行法律制度下的土地征收,是指国家为了公共利益的需要, 依据法律规定, 强制取得相对人土地权利并给予一定补偿的具体行政行为。现行土地征收制度带有强烈的计划经济色彩, 强调征地是一种国家行为, 不仅为了公共利益需要可以通过政府行政权力来征收土地, 而且将经营性用地也纳入政府征地范畴。因此, 即使是农用地转为经营性建设用地, 农民也无权直接与用地者谈判, 而是由政府出面以征地补偿费的形式来补偿农民所受损失。由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”而非国外通行的“完全补偿”原则, 因此农民所获得的土地补偿费往往远低于土地市场价值, 于是就出现了政府以极低的价格从农民手中拿过土地,然后一部分以极低的优惠价格招商引资,一部分转手卖给房地产开发商,获得高额的低成本利益。但是农民的利益和声音在这些土地征收的过程中,并没有得到重视,虽然拥有宪法规定的权利,但是在土地征收的问题上,“权利人”却变成了局外人。如果农民基于不同考虑不同意土地征收,那么他们又拥有何种权利呢?又该如何行使呢?现行制度给出了否定和模糊的回答,因此农民只能用其他“非法”手段来捍卫自己的权利,这也就容易造成“定州事件”类似的暴力冲突,对构建和谐社会产生极大的危害。

  2、土地征收补偿不公平

  由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”原则,土地补偿的范围过窄,只补偿直接损失,不补偿间接损失,且补偿标准过低,难以保证被征收土地的农民获得有效的生活保证。2004年11月,国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,在农民征地补偿标准上有所突破,即使这个指导意见,其制定的农民征地补偿费标准仍然过低。按此标准,土地征收补偿金,为该耕地被征收前3年平均年产值乘以15倍、最多30倍;超过30倍的,政府根据实际情况从土地出让金中进行调剂。我们可以算一笔账:一亩粮田的收入一年不超过500元,按15倍计算是7500元,乘以30倍也就15000元,而这块地的使用权拿到二级市场上挂牌拍卖,最少的价格也有二三十万元,在发达地区还远不止这个数字。这笔“新增建设用地”的土地出让金,30%上缴中央财政,70%留给地方政府。征地补偿和市场价值之间的差距,反映了该土地原权利人权利的流失。而且在目前各地的实际做法中,往往还存在各种理由降低征收补偿的手段,比如用某地区整体土地(包括优、中、劣不同等级)收入代替优等地的收入标准,这就再一次使优等地的权利人的权力遭受损害。

  3、征地程序不透明

  我国土地管理法第48 条规定:“补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但事实上, 集体经济组织尤其是农民在征地的过程中真正参与的程度非常有限, 实践中通常的做法是农村基层的几个乡村领导代表农村集体组织和农民进行征地协商谈判, 党领导下的干部这一身份, 使得他们经常不能站在农民和集体组织的立场上说话, 对于谈判的分歧最后往往以服从上级领导告终, 其代表效果自然打了个折扣。而

  农民个人又无法以独立权利主体身份参与到征收协商谈判中来, 使得在整个征地过程中农民缺乏一个畅通的渠道发出自己的声音。即使农民能表达自己的不同意见, 根据我国土地管理法实施条例第25 条的规定, 征地补偿、安置争议不影

  响征收土地方案的实施, 也就是说, 农村集体经济组织和农民的意见并不能在实质上影响到政府的征地权, 不难看出,整个征地过程农民都处于绝对的弱势地位, 他们对征地程序的影响是极为有限的。

  4、土地征收监督制度的不健全

  当前由于农村集体产权关系混乱,产权主体不清,往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体,或通过各种名义克扣征地款,有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地补偿款,致使农民不能享受到应有利益。为有效保护被征地者的合法权益,其它国家和地区除设立土地决策、咨询、执行机构外,还专门设立仲裁机构裁决征收者与土地所有者之间的争议,以保证土地征收的合理性与公平性,如香港设立土地审裁处,日本设立土地征收委员会,法国设立征收裁判所等。我国就缺乏这样一个机构来裁决征收过程中的争议,矫正不当、违规征地行为进而保护农民权益。土地管理部门在重大决策方面需听从于政府,政府集多种角色于一身而又无有效监督,对农地征收补偿款的分配、使用监管不到位,导致补偿金发放不畅、分配混乱,克扣、贪污屡禁不止,极大损害了农民合法权益,严重影响耕地保护,阻碍市场经济的健康、和谐发展。

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