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征地审批效率差在哪儿?

2019-03-19 北京昌运律师事务所
导读

征地审批环节存在的问题及原因(一)土地利用规划基础普遍较差,对建设项目用地预审效率形成较大制约。目前全国各地执行的土地利用总体规划是1997年开始组织编制的。这个规划是我国建立土地用途管…

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  征地审批环节存在的问题及原因

  (一)土地利用规划基础普遍较差,对建设项目用地预审效率形成较大制约。

  目前全国各地执行的土地利用总体规划是1997年开始组织编制的。这个规划是我国建立土地用途管制制度后第一次编制土地利用总体规划。受当时技术手段、人员素质的限制,以及人们对土地利用总体规划在经济社会发展中的地位作用认识有限,规划的科学性和可操作性普遍不足。相比其他地区,西南地区规划编制更显粗糙。交通、水利、产业布局等专项规划与土地利用总体规划在规划期上不一致,对经济社会发展形势和速度预计不足,导致各专项规划与土地利用总体规划衔接不够;为了确保基本农田在数量比例上达到80%以上的要求,简单地在图纸上涂颜色,将质量较差的耕地甚至非耕地包括不可利用的山崖、深沟等涂成基本农田。按照《建设项目用地预审管理办法》规定,国土资源管理部门对建设项目的用地预审,主要是对建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划,是否符合土地管理法律、法规规定的条件等情况进行审查,但由于单独选址项目基本不符合土地利用总体规划,几乎每个项目涉及修改规划,甚至需要调整基本农田,而且要涉及多个部门,一般完成时间需要几个月,大大影响了预审的速度和效率。

  (二)政府审批层级多,审批时间总体上较长。

  完成整个征地审批最多的会涉及县、市、省、中央四级政府及相关职能部门,相关文件逐级上报审查,各级政府间及政府相关职能部门审查重点未严格区分,审查责任未分清,由此造成对同一报件材料重复审查的情况大量存在。

  基层政府及相关职能部门承担着整个征地报件基础材料准备工作,工作量大、涉及部门多、审查责任重,加之熟悉业务的工作人员不足、专业素质有待提高,信息化管理程度不高等,造成审批效率普遍低下。如,从单独选址项目征地审批平均耗时来看,重庆市总耗时547天,其中区(县)审查需244天,占总耗时的45%;四川省总耗时620天,其中县级审查需299天,占总耗时的48%;云南省总耗时1002天,其中县级审查需728天,占总耗时的73%。

  部分地方反映,地级市审查环节仅在整体统筹和确保报件规范、申报内容真实合法等方面发挥了一定作用,这些功能完全可由省级和县级审查环节分担实现,而地级市审查耗时往往较长。

  (三)政府部门间协调不够,影响审批效率的提高。

  征地审批主要涉及发展改革、国土资源、城市规划、环保、林业等行业主管部门。由于办理顺序不明确,征地申报事项在各部门办理的顺序往往根据具体项目需要临时决定,没有固定、明晰的流程,用地单位不清楚到各部门办理的先后关系,往往绕很多弯路,耽误过多时间。部门间审批权限不清,致使超越职权范围审查和重复审查时有发生。如某地国土资源部门在对某输变电工程用地审查过程中,还对企业法定代表人身份和税务登记等内容进行了审查。有的规定互为审批前置要件,让申请者无所适从。如个别区县规划部门核发规划红线图要求须先有国土资源部门同意用地预审意见,而国土资源部门则要求须先提供规划部门出具的规划红线图,否则不予受理。有的部门间审查标准不统一,导致审查结论相左,如国土资源部门与林业部门关于地类的认定标准不一。

  城市规划部门选址、发展改革部门立项、国土资源部门勘测定界和地灾评估耗时长,是制约预审效率提高的突出因素。在县级审查上报环节中,重庆市区(县)政府平均总耗时197天,耗时较长的3个环节是:规划选址及规划红线图确认耗时67天,占总天数34%;发展改革部门立项耗时46天,占总天数23%;地灾评估耗时29天,占总天数15%。四川省县级政府平均总耗时265天,耗时较长的3个环节是:规划选址及规划红线图确认耗时85天,占总天数32%;勘测定界耗时73天,占总天数28%;地灾评估耗时51天,占总天数19%。云南省县级政府平均总耗时623天,耗时较长的3个环节是:发展改革部门立项耗时240天,占总天数39%;地灾评估耗时150天,占总天数24%;勘测定界耗时120天,占总天数19%。

  (四)农用地转用及土地征收审批阶段与预审阶段重复审查比较严重,降低了审批效率。

  预审和农用地转用及土地征收审批基本需要同样长的时间,两个阶段在审查内容上存在大量重复,严重制约了审批效率的提高。从单独选址项目用地审批情况来看,重庆市完成预审和农用地转用及土地征收整个程序最短需要191天、最长1475天、平均547天,其中预审耗时最短需要111天、最长989天、平均320天,分别占最短、最长、平均时间的58%、67%、59%;四川省完成整个征地程序最短需要127天,最长2566天,平均620天,其中预审耗时最短需要88天、最长1134天、平均328天,分别占最短、最长、平均时间的69%、44%、53%;云南省完成整个征地程序最短需要585天,最长2199天,平均1002天,其中预审耗时最短需要490天、最长1595天、平均783天,分别占最短、最长、平均时间的84%、73%、78%(见图1)。但由于政府及相关部门对预审的重视程度不够,甚至有的地方发展改革部门立项在前,国土资源部门预审在后,预审成了“走程序”,预审的权威性还需加强。

  (五)对不同性质、不同规模项目用地审批程序要求一致,影响整体审批时效。

  现行征地审批办法没有体现差别化管理,不论规模大小、轻重缓急,所有项目几乎执行同样的审批程序。须经国土资源部用地审查的能源、交通、水利等基础设施项目,在经国家发展改革委等部门核准,有关部门批准立项或者确认工程建设后,一般项目工期比较紧,留给国土资源部门审查的时间并不多,有的甚至立即要求动工建设。而重点项目往往占地面积大,跨地区用地情况普遍,在基础资料准备、部门之间沟通协调、向被征地农民做工作等方面需花大量时间。如向家坝水电站建设项目整个报批程序在几乎没有补件、退件等情况下,也用了422天才完成。

  在确保中小项目及时落地方面,由于实行无差别化的农用地转用和土地征收审批政策,审批时效性不高。一些民间投资、占用耕地面积较小、市场时效性很强的项目,由于必须走完所有程序,没有重点项目所拥有的政府支持,审批周期并不比重点项目短。如重庆市云阳县云开加油站项目征地审批耗时近4年,这不仅增大了行政管理成本,也使申请人错失获得最优经济效益的良机。

  (六)报件资料复杂且要求变化频繁,增加了大量额外负担。

  报件材料要求比较复杂繁琐,既有文字、图表,又有数据、图纸,还有各种证书、申请、批复文件。据不完全统计,一个完整的单独选址项目用地报件,需要提供28类46件资料,几乎涉及所有政府、职能部门和中介服务机构的相关材料都要上报,且要提供10份以上分送相关部门。如省级以上政府及国土资源部门要求提供的听证、社会保障方案等材料,仅能对其进行形式审查,根本不能保证材料的真实性,而审查后还要承担相应责任。

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